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增值税“扩围”:难题多探索任务重

发布时间:20-10-17

  10月26日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,决定开展深化增值税制度改革试点。从2012年1月1日起,在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点,逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。(一)先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点,条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。(二)在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上,新增11%和6%两档低税率。(三)试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续,并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。

  在此之前,增值税“扩围”经过了很长时间的讨论。这一决定终于使增值税“扩围”在政策实践上迈出了实质性的一步。

  在增值税比较完善的国家,增值税基本上是覆盖所有行业的
  增值税因其具有税收中性的重要属性而在世界上得到广泛应用。东北财经大学财税学院教授王春雷对本报记者解释说:“在实行单一增值税率的条件下,无论生产者选择何种方式生产货物或提供服务,只要商品的最终销售收入额或营业收入额相同,所缴纳的增值税税额就是相同的。这种中性效应,使得增值税不会对生产者的生产决策和消费者的消费抉择产生扭曲效应。”而在我国当前,由于同时存在增值税和营业税,因而造成了行业间的税负不平等。以征收营业税的行业如交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电电信业、服务业等为例,这些行业在纳税时不能进行进项税抵扣,而交通运输业和建筑业又是购入固定资产和原材料较多的行业,虽然在我国对这些行业实行较低的税率,但很难避免上游企业把税负转嫁到这些行业。

  国务院发展研究中心研究员倪红日在接受本报记者采访时指出:“从长远来看,为了完善税制,就应该用增值税去取代营业税。在增值税比较完善的国家,增值税基本上是覆盖所有行业的。但是,在当前的宏观经济形势下,在税制建设和完善的过程中,也可以把短期利益融入进来,其中包括促进服务业的发展,减轻小微企业的税负。”

  上海试点需要探索解决哪些问题?
  目前,征收增值税的国家和地区达到160多个,并且大部分国家都是对商品和服务征收共同的增值税。中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访时指出:“先对工业性货物试行增值税,再逐步扩展到农业、服务业等,是增值税改革的普遍规律,当然各国推进的速度是有差异的。尽可能地将其征税范围普及到工业、农业和商业、服务业等广泛领域,是增值税改革的总体目标,也是以欧盟为代表的增值税国家的规范做法。”

  我国自1994年分税制改革以来,开始征收增值税,但是增值税的征税范围仅包括第二产业(建筑业除外)和第三产业的商品批发和零售以及加工、修理修配业,对第三产业中的大部分行业仍课征营业税,这种状况一直持续下来。这样一种模式又是如何形成的呢?据原国税总局副局长许善达介绍,当时实行这种模式是为了服从税制改革的需要:“1994年,国家税务局最初给国务院上报的税制改革(和分税制改革同时出台)的原方案中,服务业和制造业都要改成增值税。但地方收入规模怎么算也算不下来,中央拿增值税75%,地方收入规模就太小了。”

  随着经济的发展,增值税和营业税并存的税制越来越表现出它的不足。增值税“扩围”被提上议事日程。国家“十二五”规划明确提出:“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收。”

  分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度,原因在于为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天,地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源,“扩围”又将如何进行呢?虽然本次试点方案明确规定:试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。但这毕竟不是长远之计。

  增值税“扩围”还面临制度性障碍,而这正是这一次上海试点需要摸索着去解决的问题。

  首先需要解决的一个问题是中央和地方的税收收入的分配问题。社科院财贸所税收研究室蒋震博士告诉本报记者:“增值税‘扩围’的最大问题在于中央和地方政府的利益划分问题。营业税属于地方税,一旦增值税将营业税‘吃掉’,那么地方政府将丧失一部分主体税源,地方财力会更加枯竭。所以,增值税‘扩围’需要一个合理的中央和地方利益划分机制作为辅助手段。”

  营业税是地方第一大税种,根据2008年的数据,地方营业税收入占地方税收收入的比重达到31.8%。营业税改征增值税后,地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种。虽然从理论上,房产税能担当地方主体税种的角色,但我国房产税尚处于试点阶段,短期内难以在全国范围内普遍推广。

  除此之外,在我国的税收征管系统中,存在国税和地税两套人马,营业税改征增值税以后,如何协调两套系统之间的关系也是这一次上海试点需要探索解决的问题。“营业税原来都是地方税务局征的,现在如果一部分营业税改成增值税的话,到底是由国税局还是地税局征,在征收管理方面还需要协调一下。”倪红日告诉本报记者,上海有一个好处,国税和地税是合一的,它是两个牌子一个班子。这些为上海试点创造了条件,如果需要在全国推广,则需要探索出一条普遍适用的道路。

  再者,营业税改征增值税后,具体操作上如何实施?也需要在这次试点中尝试着去解决。张广通指出:“营业税基本上是按营业毛收入征税,不涉及进项扣除,使用普通发票核实收入即可。改征增值税后,情况就会有明显变化,纳税人既要如实核算收入和进项扣除额,还要规范使用增值税专用发票,要比营业税的管理复杂。以交通运输业为例,它面向企业和个人的多,运费金额小、零星分散,涉及的发票多,属于劳务服务,提供周期短。希望上海试点摸索经验,找到对这些行业征税的基本规律和特点,以便以后向全国推广。”

  专家建议税权统一税收共享
  对于增值税“扩围”遇到的障碍,财政部财政科学研究所施文泼博士和所长贾康撰写报告认为,多数实行增值税比较成功的国家都采取在不同的层级政府间将增值税的税权配置和收入分享相分离的做法。为了实现增值税的经济效率,一般都将增值税的立法权和征管权限划归中央,由中央政府负责制定税法、统一进行征收管理,而对增值税收入在中央和地方政府间进行分配。

  增值税的税权应该归于中央,即由中央统一征收增值税。首先,从征管上来说,由于增值税的税基具有很强的流动性,如果由地方政府征收增值税,将会给征纳双方带来高昂的管理和遵从成本;其次,增值税税收收入占全国税收收入的比重一般很高,将增值税这么重要的一个税种划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力;最后,由于增值税在销售地征收,而增值税在征收管理上实行的是抵扣法,这将造成税收在地区间的转移,进而可能导致地方的保护主义倾向,通过人为设置壁垒限制其他地区的商品进入本地区销售,最终造成地区割据,阻碍全国统一大市场的形成。

  税收在中央和地方之间共享则是为了充实地方财政,营业税转为增值税后,仍然可以实行中央和地方共享的模式。这也是世界上征收增值税比较成功的国家的通行做法。

  施文泼和贾康建议,增值税的税权虽然由中央政府统一支配,但其仍可以由中央与地方共享。

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